A Panama Paper (suite)

Pour comprendre un peu mieux l’opération « Juste cause » lancée en décembre 1989 par le président Georges Bush (1988-1992) à l’encontre du général Noriega et de son régime politique, il faut remonter quelques années en arrière, lorsque se sont conclues les tractations pour la restitution du canal et de sa zone de protection à la République de Panama.

La concession aux Etats-Unis de la Zone du canal

Ce petit Etat doit son existence à la diplomatie interventionniste du président Théodore Roosevelt. Au début du XXe siècle, il n’existait pas et n’était encore qu’une province de la Colombie. Ne pouvant obtenir de Bogota l’autorisation de prendre la succession des Français pour percer le canal interocéanique évitant de passer par le cap Horn pour joindre la côte est et la côte Ouest des Etats-Unis par la voie maritime, les Américains travaillèrent à faire faire sécession à cette province. Elle s’est séparée effectivement de la Colombie le 3 novembre 1903. Et le 18 novembre était signé le traité Hay-Bunau-Varilla, (Hay était e Secrétaire d’Etat américain et Bunau-Varilla, le plénipotentiaire panaméen) par lequel la jeune République concédait à perpétuité aux Etats-Unis l’« usage, l’occupation et le contrôle d’une zone de terrains (…) pour la construction, l’entretien, l’exploitation, l’assainissement et la protection du dit canal ».

Succédant à une tentative infructueuse des Français entre 1881 et 1888, le canal fut percé entre 1905 et 1914 et protégé par une « Canal Zone », s’étendant sur 8 km de large de part et d’autre, dans laquelle Washington déploya plusieurs milliers de soldats.

Le retour en possession de la république de Panama

A partir de 1968, le général et président panaméen Omar Torrijos, s’employa à ce que Washington finisse par accepter le principe de la restitution de la pleine souveraineté sur le canal et sa zone de protection.  Un canal de ce type est considéré comme une ressource naturelle de l’Etat dont il traverse le territoire, ce qui n’est en rien contradictoire avec un statut juridique de voie d’eau internationale dans laquelle le libre transit la navigation internationale sans discrimination est garanti, comme c’est le cas pour le canal de Suez.

Le canal représente aujourd’hui environ 20% des recettes du budget général de la République de Panama. En 2016, plus de 13000 navires l’ont emprunté. Il est en outre devenu, avec son doublement inauguré  en juin 2016 après 9 ans de travaux gigantesques, ses zones franches à ses deux extrémités, un hub logistique majeur pour l’ensemble des deux continents américains.

La restitution fut l’objet du traité Carter-Torrijos (noms des présidents des deux Etats, Panama  et les Etats-Unis à cette époque) signé le 7 septembre 1977. Il prévoyait une période de transition de 20 ans pour que cette restitution soit intégralement réalisée à compter de l’échange des ratifications entre les deux parties et donc de son entrée en vigueur (1979). Elle fut effectivement réalisée à la date prescrite, le 31 décembre 1999.

Le canal

Le canal de Panama. Photopin

Le curieux statut de neutralité permanente appliqué au canal

En  contrepartie, Panama dut accepter un statut de neutralité permanente appliqué au canal, à titre de garantie de la pérennité de son statut de voie d’eau internationale. Mais on peut se demander si neutralité du canal ne signifie pas en fait neutralité de l’Etat panaméen lui-même, tant le sort des deux est intimement lié. D’autant que l’armée du Panama, bien au-delà de ce qu’imposerait un tel statut pour un Etat, a tout simplement été dissoute à l’issue de l’intervention américaine de 1989. Un canal international est comme un fleuve international successif : il fait partie intégrante du territoire de l’Etat qu’il traverse et donc de la souveraineté territoriale de celui-ci. Un canal neutre ? Cela ne veut pas dire grand chose ! Notons au demeurant que cette idée de neutralité appliquée au canal est ancienne: elle apparaît dans le traité anglo-américain Clayton-Bulwer de 1850 qui prévoyait déjà le percement de l’isthme par les Etats-Unis en relation avec la ruée vers l’or de Californie (1848), mais qui n’aura pas de suite.

L’une des composantes d’un statut de neutralité en droit international est que ladite neutralité est garantie par l’engagement d’autres puissances à protéger l’Etat neutre contre toute agression. C’est ce que prévoit d’ailleurs le traité de neutralité du canal en s’ouvrant à tous les Etats qui souhaiteront en devenir parties. Mais au-delà du  canal, c’est bien la république panaméenne qui voit sa sécurité ainsi garantie.

Le Leadership Amendment au traité de neutralité et sa contestation récente

Cependant,comme l’article IV du traité ne prévoyait pas de mesures à appliquer en cas de menace ou d’atteinte contre le canal, qu’elle vienne de l’intérieur ou de l’extérieur du territoire, il ne pouvait pas constituer un fondement juridique à une intervention des Etats-Unis si un jour elle s’avérait nécessaire. Un additif, dénommé leadership amendment fut introduit par le Congrès pour permettre le cas échéant une action de force. La sécurité du canal, c’était la sécurité des Etats-Unis !

On prit donc soin de mentionner dans son libellé que chacun des deux Etats pouvait prendre les mesures opérationnelles de sécurité qui lui paraîtraient appropriées. Le problème est que l’amendement ne prévoit pas qu’elles dussent être prises de concert. Chacun des deux Etats peut ainsi agir unilatéralement ! Egalité de façade éminemment favorable aux Etats-Unis

D’ailleurs, dans le contexte de l’ancienne guérilla des FARC qui a sévi dans la Colombie voisine et qui a récemment pris fin, les Etats-Unis avaient préparé un plan d’intervention unilatérale au cas où ce conflit interne aurait menacé le canal (déclaration du général Charles Wilhelm devant le Congrès). Ce leadership amendment  à caractère tutélaire, qui n’a d’ailleurs pas de valeur en droit international, a été vigoureusement contesté par la République de Panama à partir de la présidence de Madame Mireya Moscovo (1999-2004). C’est elle qui a eu l’honneur de réceptionner la zone du canal.

La République de Panama est actuellement gouvernée par le président Juan-Carlos Varela depuis 2014. Il a pour vice-présidente Madame Isabel Saint Malo.

 

Les commentaires sont fermés