Les ambassades ne sont pas un territoire étranger

On entend fréquemment dire que telle ambassade étrangère constitue une parcelle du territoire de son pays. Une erreur très régulièrement faite par les médias consiste ainsi à attribuer aux ambassades étrangères un prétendu statut d’extraterritorialité supposé en faire des enclaves de territoire étranger dans la capitale !

Ce mythe est d’ailleurs souvent entretenu par les diplomates eux-mêmes.

Une très vieille fiction juridique

Cela leur vient d’une très vieille fiction juridique émanant notamment de deux grands juristes hollandais des XVIIe et XVIIIe siècles, Hugo de Groot (dit Grotius)[1] dans l’ouvrage De jure belli ac pacis et Cornelius van Bynkerschoeck[2] dans son De foro legatorum, qui ont marqué la doctrine de droit international de leur époque. Leur idée était que l’agent diplomatique était censé avoir toujours sous ses pieds une parcelle de son propre territoire national. A fortiori dans les locaux abritant sa mission diplomatique. Une conception que de nombreux autres auteurs ont vivement combattue, surtout à partir du XIXe siècle.

Les ambassades ne sont absolument pas extraterritoriales. Elles ne créent pas un mitage de souverainetés étrangères dans la capitale de l’Etat d’accueil. Comme on l’a vu dans un autre article de ce blog, il en est de même des nécropoles militaires étrangères sur le territoire français dont la propriété foncière a été cédée à perpétuité en témoignage de gratitude aux Etats dont les troupes ont combattu sur le territoire français en qualité d’alliées contre l’occupant.

Ne pas confondre inviolabilité et extraterritorialité

L’erreur vient de ce que l’on confond en ce domaine l’inviolabilité des locaux diplomatique dont ils bénéficient réellement et qui doit leur être garantie de façon absolue par l’Etat d’accueil (Etat accréditaire) et une prétendue extraterritorialité, fiction juridique qui n’a aucun sens ni au demeurant aucune utilité pour les ambassades elles-mêmes tant l’inviolabilité suffit largement à les protéger. De l’ inviolabilité ne découle pas nécessairement une extraterritorialité. D’ailleurs la convention de Vienne de 1961 qui codifie le droit des relations diplomatiques et spécialement tout ce qui a trait aux immunités des missions et des agents diplomatiques ne mentionne l’extraterritorialité en aucune de ses dispositions. Son article 22 stipule simplement : « les locaux de la mission sont inviolables » et il en est de même du domicile des agents diplomatiques étrangers (article 30). Et elle est un exemple en termes de qualité et de clarté rédactionnelles, s’agissant d’un traité multilatéral d’application universelle.

Si les locaux diplomatiques – ce qui inclue leurs parcs et jardins – étaient en situation d’extraterritorialité, c’est le droit de leur Etat d’origine (Etat d’envoi, dit également Etat accréditant) qui s’appliquerait en pleine souveraineté en leur sein. Or il n’en est rien. C’est très précisément et principalement le droit et l’ordre public de l’Etat d’accueil qui s’y applique (droit pénal, droit civil, droit social, droit de l’urbanisme, etc.), quand bien même les forces de l’ordre ne pourraient-elles y pénétrer qu’avec l’accord express du chef de la mission diplomatique… Si en cas de crime ou délit grave commis en leur sein l’ambassadeur s’opposait à ce qu’une enquête judiciaire y soit menée, des mesures de rétorsion assez contraignantes pourraient être mises en œuvre par l’Etat d’accueil.

Ambassade du Chili à Paris, 7e arrondissement. Photo jpp

Exemple 1 : en 1909, le délit de coups et blessures volontaires commis au sein de la légation de Bulgarie à Paris par  un citoyen bulgare. Le ministre plénipotentiaire chef de mission demanda à la France que le coupable lui soit remis pour être transféré et jugé en Bulgarie car il considérait les faits comme ayant été commis en territoire bulgare. Le tribunal correctionnel de la Seine rejeta cette demande : l’ordre juridique français s’appliquait bien au sein des locaux diplomatiques de la Bulgarie[3].

Exemple 2 : un cas particulièrement significatif de l’application des lois et règlements de l’Etat d’accueil dans les locaux diplomatiques étrangers peut être tiré de l’affaire du tchador dans les locaux de l’ambassade d’Iran à Paris. Les autorités iraniennes avaient prétendu imposer dans lesdits locaux le port du voile à tout le personnel féminin de recrutement local (recruté sur place à Paris). Le ministère des droits de la femme fit connaître au chef de mission l’illégalité de cette mesure interne, en précisant que la loi et les libertés publiques françaises qui s’appliquent au sein des locaux diplomatiques étrangers interdisent toute discrimination envers les femmes[4]. L’ambassadeur dut se plier à cette règle.

Exemple 3 : à Paris, une ambassade étrangère avait cru pouvoir s’affranchir des règles d’urbanisme en prétextant que le permis de construire délivré par les autorités françaises et dont elle était bénéficiaire constituait un acte de gouvernement non susceptible de recours contentieux car relatif aux relations internationales de la France avec un autre Etat. Le Conseil d‘Etat, fort justement, en a décidé autrement. Il a considéré cet acte comme susceptible de recours et donc d’une annulation éventuelle car n’engageant pas directement les relations de la France avec une puissance étrangère. Il devait donc être conforme aux conditions de légalité définies par les règles locales d’urbanisme[5]. Le droit de l’urbanisme de l’Etat accréditaire de même que les règles s’appliquant aux immeubles « classés » au registre des monuments historiques, s’appliquent bien à l’intérieur des propriétés foncières – parcs, terrains, immeubles bâtis – des missions diplomatiques étrangères à Paris.


[1] 1583-1645.

[2] 1673-1743.

[3] Jean Salmon, Manuel de droit diplomatique, ULB/Bruylant, 1994, pp. 177-178.

[4] Voir Annuaire Français de Droit International, 1983, Pratique française du droit international public, p. 920. Voir également Jean Salmon, Manuel de droit diplomatique, pp. 176 à 182.

[5] CE 22 décembre 1978, Vo Than Nghia, Rec. 523 ; AJDA, 1979, 4, p. 36, conclusions Genevois.

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