L’ambassadeur délivrait irrégulièrement des visas

Un arrêt du Conseil d’Etat du 16 octobre 2019 a mis un terme à un contentieux opposant un ancien ambassadeur à l’Etat par l’entremise du ministère de l’Europe et des Affaires étrangères.

En dépit de ses excellents états de service, M. Charles M. avait été mis à la retraite d’office à l’âge de 60 ans pour avoir, alors qu’il était ambassadeur de France en République Centrafricaine, délivré irrégulièrement 730 visas à des ressortissants de ce pays.

En fait, l’ambassadeur avait à peine fait son temps d’affectation dans son poste à Bangui – deux ans et demi de décembre 2013 à l’été 2016 – que sur la base d’états de services jugés exceptionnels par le Quai d’Orsay, on le nommât immédiatement (décret du 11 août 2016), sans même le temps d’une respiration à Paris, dans un des beaux postes européens : celui d’ambassadeur à Prague. Une récompense !

A peine fut-il installé, un appel téléphonique le convoquait d’urgence à Paris, un mois plus tard,  pour l’informer qu’une procédure disciplinaire était engagée à son encontre pour trafic de visas alors qu’il était en Centrafrique. Ce fut-là un aller sans retour : adieu Prague !

A l’issue de la procédure disciplinaire, un décret du président de la République en date du 7 mars 2018 mit fin à ses fonctions avec mise  la retraite d’office. Il avait alors 60 ans. Son recours gracieux n’ayant pas abouti, l’ancien ambassadeur contesta la légalité de ce décret devant le Conseil d’Etat, aux fins d’obtenir son annulation et sa réintégration dans le corps des ministres plénipotentiaires.

Le Conseil d’Etat a fort justement répondu par la négative aux moyens sur lesquels C. M. avait fondé sa requête. Pour s’en tenir ici à l’essentiel :

1) Sur l’irrégularité de la procédure disciplinaire dont il avait été l’objet, notamment en raison de ce que la directrice générale de l’administration au Quai d’Orsay qui avait prononcé son rappel de son poste d’ambassadeur à Prague, avait assumé également la direction du conseil de discipline devant lequel il avait été amené à présenter sa défense.

Le Conseil d’Etat, au vu de la transcription des débats, n’y a pas vu de manquement à l’impartialité et aux droits de la défense et n’a pas relevé d’animosité personnelle de la part de cette présidente. Il faut dire qu’il est tout à fait courant qu’au sein des services publics, les conseils de discipline soient présidés par l’autorité administrative qui instruit le dossier.

Le droit de la fonction publique, en matière disciplinaire ne prévoit que deux garanties au bénéfice de l’agent : le droit d’accès au dossier et le droit à un conseil de discipline. Ces deux garanties ont été accordées en l’espèce. Et il n’est pas émané des délibérations de ce dernier transmises au juge, que la cheffe de service assurant sa présidence ait manqué à son obligation d’impartialité.

2) Sur le moyen tiré de ce que sa mise à la retraite d’office était contraire au principe non bis in idem (principe selon lequel il ne peut y avoir, dans une affaire, deux sanctions ou peines pour les mêmes faits). C. M. considérait que son rappel de Prague, définitif, avait déjà constitué une sanction déguisée, alors même que la procédure disciplinaire n’en était qu’à son début.

Le principe non bis in idem, principe général du droit, s’applique en effet aux sanctions disciplinaires. Mais le juge administratif admet qu’une sanction disciplinaire puisse comporter plusieurs éléments. Par exemple, une rétrogradation peut s’accompagner d’un déplacement d’office.

Reste à savoir si le rappel préalable de l’agent diplomatique  constitue en soi une sanction ?

A cela, il convient de répondre par la négative, ce qu’a logiquement fait le juge. Il s’agit d’une simple mesure préalable et provisoire, prise dans l’intérêt du service, non une sanction déguisée. On ne peut laisser en poste un ambassadeur objet d’une procédure disciplinaire et qui perd de ce fait toute crédibilité auprès des autorités de l’Etat d’affectation ? Un rappel à Paris, certes, mais le diplomate demeurait dans l’effectif des services tant que la procédure disciplinaire n’avait pas été menée à son terme.

3) Sur la proportionnalité de la sanction aux faits reprochés, les deux derniers considérants (n° 10 et 11) de l’arrêt prononcé par le Conseil d’Etat sont ainsi libellés :

« Dans ces conditions, compte tenu de l’emploi, des fonctions de l’intéressé et des responsabilités qui s’attachent à l’exercice de celles-ci, ainsi que la gravité des fautes, de leur caractère répété et de la durée pendant laquelle elles ont été commises, le Président de la République n’a pas prononcé à l’encontre de M. M., qui était alors âgé de 60 ans, une sanction disproportionnée en décidant de la mettre à la retraite d’office, alors même que les états de service de l’intéressé étaient excellents. »

« Il résulte de tout ce qui précède que M. M. n’est pas fondé à demander l’annulation du décret qu’il attaque. »

De façon conforme à sa jurisprudence en matière de sanction disciplinaire de la fonction publique, le juge administratif prend en compte, pour apprécier cette adéquation de la sanction à la faute, la nature particulière des fonctions exercées par l’intéressé de même que des missions du service auquel il est attaché.

Il faut dire qu’une loyauté de tout instant est exigée des chefs de mission diplomatique en ce qu’ils sont à l’étranger les représentants de la France et de ses intérêts. Le fait de délivrer des visas en totale irrégularité envers le code communautaire des visas est une grave entrave à la lutte contre l’immigration clandestine. La révocation avec mise à la retraite d’office appartient au 4e groupe dans l’échelle des sanctions disciplinaires, le plus élevé.

 

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