Non, Donald Trump n’a pas toujours tort

Je préviens d’emblée que cet article n’est nullement l’expression d’un quelconque euroscepticisme. L’auteur de ces lignes est un Européen convaincu qui, comme bien d’autres, trouve à la fois des qualités et des défauts à l’Union européenne, mais continue d’en être un partisan déterminé…. et parfois amusé, ce qui est le cas dans la présente affaire.

Alors, bon, soyons honnêtes, lorsqu’il a pris la décision de rétrograder le rang de préséance protocolaire du délégué de l’Union européenne à Washington, dont la presse européenne a fait ses gorges chaudes, le président Trump a pris une décision logique et parfaitement conforme au droit diplomatique. Certes, il y a aussi du politique là-dedans et cela peut aussi s’interpréter comme une mesure inamicale compte-tenu de certaines déclarations antérieures, quelque peu agressives, dont le président a gratifié les Européens.

Mais l’Union européenne, n’en déplaise à la Commission de Bruxelles, n’est encore pas un Etat. Stricto sensu, pour l’heure, elle a le statut d’organisation internationale. Or seuls les Etats – à l’exception remarquable du Saint-Siège – et en leur qualité d’entités souveraines, ont le droit de se faire représenter par des ambassadeurs. Et en tant que représentants de ces entités souveraines, ces chefs de mission diplomatique ont droit non seulement à l’exclusivité de ce titre mais également au premier rang des préséances diplomatiques derrière le Doyen du Corps diplomatique. Les représentants d’organisations internationales auprès d’Etats ou d’autres organisations internationales sont des « délégués ». Et en protocole, ils prennent rang lors des cérémonies et réunions officielles, après les ambassadeurs.

Bien sûr, un Etat peut toujours, s’il le désire, reconnaître à un  délégué de l’UE, par simple usage de courtoisie, un rang de préséance (pas le titre) égal à celui des ambassadeurs. C’était le cas  aux Etats-Unis par décision du président Barak Obama. Mais l’usage de courtoisie ne dure que le temps de la courtoisie et de la bienveillance. Il est fragile et sensible au moindre refroidissement. C’est ainsi que le délégué de l’Union européenne qui venait au 27e rang de préséance (déterminé en fonction de l’ancienneté des ambassadeurs dans leur poste à Washington) s’est retrouvé en fin de liste, au 173e rang, aux côtés du représentant de l’Union africaine.

Il est vrai que depuis quelques années, les délégués de l’Union européenne ne cessent de vouloir se faire appeler « ambassadeurs » de l’Union et de se faire reconnaître dès lors un droit de préséance égal à celui d’un chef de mission diplomatique. C’est tout spécialement le cas en Afrique où les chefs d’Etat leur reconnaissent d’autant plus facilement cette appellation, non conforme en l’occurrence, que le délégué de l’Union bénéficie de l’aura d’un porteur de chéquier « Politique de coopération de l’UE ».

La décision de Donald Trump ne fait par conséquent que remettre les choses dans le bon ordre. Non seulement il a raison du point de vue du droit diplomatique mais il a aussi raison au regard des traités européens d’Amsterdam[1] et de Lisbonne[2]. Pas plus que l’Union n’a de ministre des Affaires étrangères, elle n’a d’ambassadeurs. Elle s’est dotée avec le traité d’Amsterdam, d’un Service européen d’Action extérieure avec à sa tête un Haut représentant de l’Union pour les Affaires extérieures qui est actuellement Madame Federica Mogherini. Et elle s’est dotée avec celui de Lisbonne d’un corps de « délégués ». Elle disposait ainsi en 2018 de 144 délégations et chefs de délégation (justes terminologie employée par les traités européens) auprès des Etats tiers et d’organisations internationales : l’Onu (à New York et à Genève, l’OMC, mais aussi des organisations internationales régionales comme le Conseil de l’Europe, l’Union africaine ou encore l’ASEAN[3]. Précisons que les Etats membres de l’Union européenne, souverains, conservent la maîtrise de leur politique étrangère et donc de leur diplomatie.

[1] Signé le 2 octobre 1997 à Amsterdam, il est entré en vigueur le 1er mai 1999.

[2] Traité sur l’Union européenne (TUE), signé le 13 décembre 2007 à Lisbonne, il est entré en vigueur le 1er décembre 2009.

[3] Le SEAE est actuellement doté d’un peu plus de 4000 agents dont la moitié est affectée dans les délégations. Tous ne sont pas des fonctionnaires européens puisque le SEAE peut être renforcé par des membres des ministères des affaires étrangères des Etats membres placés par leur administration en position de détachement au profit de l’Union sous l’appellation d’« experts nationaux spécialisés détachés » (END).

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