Réductions imposées de format de représentation diplomatique

Le cycle avait commencé en décembre 2016, lorsque le président Obama avait engagé le recours à ces sanctions de type « diplomatique » en demandant le départ de 35 diplomates russes accusés d’être des membres des services de renseignement et de leur famille ; une décision couplée à la fermeture de deux annexes diplomatiques russes à New York et dans le Maryland.

Un cycle de sanctions-rétorsions

Mais au cours des dernières semaines, le processus a pris une tout autre ampleur. Les Etats-Unis et la Russie se sont en effet mutuellement imposé des restrictions dans leurs échanges diplomatiques, portant sur des réductions importantes des effectifs de personnel dans leurs ambassades de Washington et de Moscou ainsi que dans leurs consulats, avec notamment la fermeture pure et simple du consulat de Russie à San Francisco.

Le Congrès des Etats-Unis a décidé de sévir en réaction à l’interférence de la Russie dans le processus de l’élection présidentielle. Le vote des chambres est intervenu les 26 (Chambre des représentants) et 28 juillet (Sénat). A ces nouvelles sanctions critiquées par l’Union européenne et auxquelles le président Trump n’est pas plus favorable, la Russie a décidé de réagir sur le terrain des effectifs des postes diplomatiques et consulaires.

L’instrument de la réciprocité diplomatique

Quand de telles choses arrivent, le principe invoqué par l’Etat qui a subi la première injonction est celui de la réciprocité. Il est en effet omniprésent dans l’organisation des échanges diplomatiques. A tout moment, indépendamment même de toute situation de crise, un Etat « A » peut demander à un Etat « B » de réduire son personnel diplomatique et consulaire s’il estime que ses effectifs deviennent trop pléthoriques et entraîne une disproportion trop marquée entre leurs missions diplomatiques réciproques.

Certaines ambassades ont un effectif anormalement pléthorique

Il est des ambassades étrangères, que ce soit à Washington, à Moscou ou à Paris ou d’autres capitales importantes, où l’effectif de personnel de rang diplomatique (inscrit sur la liste diplomatique) est sans commune mesure avec ce que nécessiterait, sous ses divers aspects, le travail de représentation diplomatique. On sait que les fonctions d’une ambassade sont très diversifiées de nos jours, spécialement entre grandes puissances. Mais tout de même ! Là où il y a vraiment trop de monde, on peut supposer qu’une partie non négligeable du personnel agissant sous protection de l’immunité diplomatique se livre à une activité d’information susceptible de franchir la ligne ténue qui la sépare parfois de l’intelligence au sens anglais du terme. C’est ce que l’on appelle en langage diplomatique des « activités non conforme au statut d’agent diplomatique »… ou consulaire, car certains consulats ne sont pas en reste.

Etats-Unis et Russie désormais à parité de personnel

En demandant aux Etats-Unis de réduire de 755 agents leur effectif de personnel en poste dans leur ambassade Moscou et dans les quatre consulats (Moscou, Saint-Petersbourg, Ekaterinbourg, Vladivostok), le Kremlin a annoncé qu’il ne faisait que ramener le personnel de rang diplomatique et consulaire, mais aussi le personnel administratif, technique et de service (qui est en partie de recrutement local) de ces différents postes au niveau de ceux que la Russie possède aux Etats-Unis, soit 455 agents. Cela signifie que les Etats-Unis avaient jusque-là au sein de leurs postes diplomatiques et consulaires en Russie pas moins de 1210 agents, alors même que le niveau d’échanges bilatéraux s’est considérablement réduit au cours des dernières années.

Ambassade des Etats-Unis à Moscou

Une mesure licite

Cette exigence de la Russie est fondée juridiquement puisque tout Etat a le droit d’exiger une parité bilatérale dans les effectifs de personnels diplomatiques et consulaires. Pour preuve, l’article 11 de la convention de Vienne du 18 avril 1961 sur les relations diplomatiques :

« 1. A défaut d’accord explicite sur l’effectif de la mission, l’Etat accréditaire peut exiger que cet effectif soit maintenu dans les limites de ce qu’il considère comme raisonnable et normal, eu égard aux circonstances et conditions qui règnent dans cet Etat et aux besoins de la mission en cause. » Pour le personnel consulaire, une disposition identique figure à l’article 20 de la convention de Vienne du 24 avril 1963 sur les relations consulaires.

La surenchère : la fermeture du consulat de Russie à San Francisco

En réponse à cette contre-mesure russe, les Etats-Unis ont demandé à la Russie de fermer, au plus tard le 2 septembre 2017, son consulat de San Francisco de même que ses missions commerciales à Washington et New York, sans que les personnels affectés par la mesure aient à quitter les Etats-Unis. Mais les choses sont encore allées plus loin puisque sous prétexte fallacieux de vérifier que le personnel russe avait bien quitté les lieux, des agents américains ont pénétré sans autorisation dans les locaux du consulat, qui ont ainsi été violés alors qu’ils n’avaient rien perdu, même sans personnel, de leur immunité. Et il en va de même pour les documents et archives du poste « inviolables à tout moment et en quelque lieu qu’ils se trouvent » (article 33, convention de 1963).

Les autorités américaines avaient bien d’autres moyens à leur disposition pour s’assurer de la fermeture effective de cet important poste consulaire. Il est assez facile de vérifier s’il a encore des communications avec l’extérieur, s’il y a des approvisionnements de toutes sortes qui lui parviennent, etc. Là il y a une atteinte manifeste au droit diplomatique et consulaire qui est peut-être la partie la plus universelle du droit international public.

Le dernier acte de la pièce ? Espérons-le. Dans le monde actuel, il y a tellement mieux à faire.

 

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