La domanialité publique des établissements de la France à l’étranger

La France possède de nombreux biens domaniaux à l’étranger ne serait-ce que les immeubles de ses ambassades, de ses consulats, des lycées français, des instituts culturels et scientifiques français, à tout le moins quand ceux-ci sont possédés en pleine propriété par l’État, ce qui n’est pas toujours le cas.

Pour autant qu’ils satisfassent aux conditions d’appartenance au domaine public de l’État (voir ci-dessous), ces établissements ne sont pas tous logés à la même enseigne. Certains comme les ambassades et les consulats, quand la France est propriétaire des locaux, sont protégés en premier lieu par les règles de la domanialité publique : l’inaliénabilité tant qu’il n’y a pas eu désaffectation de fait et acte formel de déclassement, l’imprescriptibilité et l’insaisissabilité. Mais ils bénéficient aussi, indépendamment de toute condition de propriété, des immunités diplomatiques et consulaires (elles ne se confondent pas), au premier rang desquelles figure leur inviolabilité. D’autres locaux, non affectés à une mission de représentation souveraine de l’État auprès de gouvernements étrangers, ne peuvent se prévaloir de ce régime immunitaire, quand bien même seraient-ils propriétés de la France. Certains d’entre eux, comme la Villa Médicis à Rome dont il va être question ici, pourront toutefois bénéficier de la protection qu’offre la domanialité publique.

La Villa, euphémisme romain appliqué souvent à un magnifique palais, est propriété de l’État français dont la gestion, l’entretien, le rayonnement ont été confiés par voie de convention[1] à l’Académie de France à Rome, établissement public administratif de l’État affecté à une mission de service public culturel à l’étranger. Elle relève en conséquence de la domanialité publique : il y a propriété publique, affectation à une activité de service public, aménagement spécial[2] rendant l’immeuble à même d’assurer cette affectation.

Or le Conseil d‘État a rendu en début d’été un important arrêt sur un litige auquel était partie l’Académie de France à Rome sur un contrat portant occupation des locaux de la Villa Médicis. Le fait qu’il ait été pris en assemblée atteste de la portée que la juridiction administrative suprême a souhaité lui conférer : CE Ass. 25 juin 2021, Mezzi et Fonderia c. Académie de France à Rome[3].

On avait affaire en l’espèce à un contrat de concession passé le 15 octobre 2015 entre la société italienne requérante et l’Académie de France pour un service de cafétéria à l’intérieur des locaux de la Villa Médicis. Le 9 février 2017, l’établissement public décidait de résilier le contrat, estimant que la société concessionnaire avait manqué gravement à ses obligations conventionnelles après avoir été mis en demeure d’y satisfaire : non versement des cotisations sociales pour ses salariés, absence de contrat de travail pour certains d’entre eux, absence de bulletins de salaires pour des stagiaires au demeurant en surnombre, absence de pratique de la langue française par certains élément du personnel, condition pourtant exigée dans les stipulations du contrat. La résiliation s’accompagnait d’une indemnité de 84 850 euros à verser à l’Académie de France ainsi que d’une injonction à libérer les locaux de la cafétéria : le contrat portant autorisation d’occupation temporaire (AOT) du domaine public pour une durée de huit ans, sa résiliation anticipée au bout de 18 mois entraînait du fait même l’obligation pour la société concessionnaire de quitter les lieux.

Cette dernière a tout d’abord contesté la décision de la Villa Médicis devant les juridictions italiennes qui la déboutèrent en avril 2018. La cour de cassation italienne a décliné sa compétence au profit des juridictions françaises en se référant à la clause attributive de compétence prévue dans le contrat tout en reconnaissant au passage l’existence d’un domaine public de la France sur le territoire italien. La requérante a ensuite été débouté devant le Tribunal administratif de Paris (février 2019) ainsi que devant la Cour administrative d’appel de Paris (23 janvier 2020), avant de se pourvoir en cassation devant le Conseil d’État. Le contrat précisait très clairement qu’il était régi par la loi italienne mais qu’en cas de contentieux, la compétence reviendrait aux « juridictions de Paris ».

Premier volet de l’arrêt, la compétence juridictionnelle : s’agissant d’un contrat comportant occupation du domaine public, quand bien même serait-ce sur une dépendance domaniale située en territoire étranger, le Conseil d’État confirme de façon très claire le principe de la compétence des juridictions administratives françaises en référence à l’article L. 2331-1 du Code général de la propriété des personnes publiques, en précisant qu’il s’agit d’une compétence à laquelle il n’est pas possible de déroger par voie contractuelle : « Il résulte du code général de la propriété des personnes publiques (…) qu’entrent dans son champ d’application tant les biens situés sur le territoire de la République que ceux situés à l’étranger. Ainsi, les biens immobiliers appartenant à l’une des personnes publiques mentionnées à l’article L.1 de ce code et qui répondent aux critères d’appartenance au domaine public, désormais fixés par l’article L.2111-1 de ce code, constituent des dépendances de son domaine public, alors même qu’ils sont situés à̀ l’étranger. »

Comme l’on sait, les critères de la domanialité publique d’un bien sont d’une part qu’il soit la propriété d’une personne publique (État, collectivité locale, établissement public), d’autre part, qu’il soit affecté à l’usage direct du public ou à au service public, avec dans ce dernier cas l’exigence qu’il soit doté d’un aménagement spécial (avant 2006) ou d’un aménagement indispensable au fonctionnement dudit service (à partir de cette date). La Villa Médicis remplit ces conditions.

Second volet, le droit applicable sur le fond du litige : Dans le même temps, le Conseil d’État admet qu’il est possible à une juridiction administrative française d’appliquer la loi italienne pour régler le litige sur le fond à savoir la légalité ou non de la résiliation du contrat. A une réserve près, mais importante : que la loi étrangère ne vienne pas remettre en cause la protection et l’intégrité du domaine public, auquel cas s’appliqueraient alors les règles d’ordre public – que le juge peut soulever d’office – prévues pour en assurer la protection du bien domanial (en l’occurrence son affectation) et son intégrité, par les règles d’inaliénabilité (obligation d’en chasser tout occupant sans titre), d’imprescriptibilité et d’insaisissabilité : « 4. (…) Dans cette hypothèse, le juge administratif applique le droit étranger pour lequel les parties ont opté, sous réserve des règles d’ordre public prévues par le code général de la propriété des personnes publiques en vue de garantir la protection et l’intégrité du domaine public. »

Ce découplage entre la compétence juridictionnelle et le droit national applicable, n’est pas en soi une innovation absolue ni une aberration. Elle s’applique couramment en droit international privé comme le mentionne le Rapporteur public. Et le principe selon lequel le contrat est la loi des parties s’applique aussi dans notre droit administratif. Il suffisait au Conseil d’État, pour admettre cette dissociation, d’énoncer la réserve destinée à préserver les spécificités des dépendances du domaine public en écartant d’emblée ce qui pourrait, dans le droit étranger applicable, contrevenir à leur affectation et à la protection de leur intégrité. L’application du droit français se serait également imposée si avaient été en cause des actes de souveraineté de l’État effectués sur le territoire d’un autre État dans le cadre de ses prérogatives de puissance publique[4] dans le cadre de l’immunité de l’État et de ses établissements pour leurs actes de souveraineté dits acta jure imperii. Mais un contrat visant à confier à un concessionnaire privé étranger une simple mission de restauration sur place dans des locaux publics à l’étranger n’entre pas dans cette catégorie d’actes.

Cette réserve relative à la protection des dépendances du domaine public étant faite, rien ne s’opposait alors à faire droit à la stipulation contractuelle prévoyant l’application de la législation italienne au règlement d’un litige ayant trait à l’exécution du contrat en cause.

Toutefois, en pratique, de droit italien il ne fut pas question en l’espèce dès lors que la société requérante avait omis de mentionner dans ses écritures sur le fond devant le tribunal administratif et la Cour administrative d’appel à quelles règles du droit italien l’Académie de France aurait contrevenu en résiliant le contrat sur la base des griefs qu’elle avait invoqués. Il faut dire qu’il est assez peu probable que le droit italien aurait, de son côté, exonéré la société de sa responsabilité au regard de tels manquements contractuels.

D’où il résulte pour le Conseil d’État que : « 8. La société ne saurait, par ailleurs, utilement soutenir que la cour (la CAA de Paris) aurait méconnu son office en ne recherchant pas, en l’absence de toute argumentation soulevée en ce sens devant elle, si la décision de résiliation était intervenue en méconnaissance de règles de droit italien auxquelles le contrat est soumis. » Il est clair que ce n’était pas à la CAA de Paris d’argumenter sur le fond à la place des requérants, qui ont très probablement éprouvé une difficulté à se réfugier derrière le droit italien en l’espèce.

La société a ainsi été enjointe à libérer les locaux de la Villa Médicis et de s’acquitter en outre de l’indemnité à verser à l’Académie de France.

NOTES :

[1] Décret n° 71-1140 du 21 décembre 1971. Voir l’évolution détaillée de son statut dans les conclusions de M. Romain VICTOR, Rapporteur public, accessibles à tout public sur la base Ariane du Conseil d’État.

[2] La condition d’aménagement spécial s’applique aux locaux domaniaux affectés à un service public avant 2006, année d’entrée en vigueur du Code général de la propriété des personnes publiques (CGPPP) qui a modifié cette formule en celle d’aménagement indispensable au fonctionnement du service public.

[3] Le texte intégral de l’arrêt est accessible sur la base Ariane du Conseil d’État ainsi que les remarquables conclusions sur 15 pages du rapporteur public, M. Romain VICTOR. On pourra également se reporter à l’analyse approfondie de cet arrêt que livrent, au titre du CRDJ du Conseil d’État, deux maîtres des requêtes, MM Clément MALVERTI et Cyrille BEAUFILS sous l’intitulé « Vacance romaine » à l’Actualité juridique de droit administratif (AJDA, éditions Dalloz) 2021, pp. 1785 et suivantes.

[4] Voir notre ouvrage L’immunité dans la relation internationale, Paris, Levad éditions, octobre 2020, pp. 4 à 19.

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