A propos de la nomination de consuls généraux au tour extérieur

La nomination d’un écrivain au poste de consul général de France à Los Angeles a récemment soulevé l’étonnement dans la presse. Voici quelques réflexions à ce sujet.

Qu’un poste soit désigné comme relevant de la catégorie des emplois à la décision du gouvernement – on dit aussi « à la discrétion du gouvernement », ce qui est encore plus expressif – ne signifie pas qu’il lui sera nécessairement affecté des personnes n’appartenant pas au corps de la fonction publique qui a vocation à les occuper. Cela signifie que les emplois relevant de cette catégorie, de par la nature des responsabilités qu’ils comportent et leur importance pour la mise en œuvre de la politique du gouvernement, sont des emplois que celui-ci doit avoir à sa main ; pour lesquels il doit être libre de nommer et libre de démettre à son bon vouloir : ad nutum (au claquement de doigts). Aussi n’est-il pas tenu pour les pourvoir de puiser dans le vivier du corps de la fonction publique dont les agents ont vocation à les occuper ni même au sein d’un autre corps de même niveau. Il peut y affecter, pour un temps déterminé, des personnes issues du secteur privé ou bien encore du milieu politique, ce qui n’en fera pas pour autant des fonctionnaires sauf à être plus tard titularisés dans le corps concerné.

Il s’agit d’une dérogation marquante au sacro-saint principe du recrutement par concours et du principe de l’égalité d’accès aux fonctions publiques. Elle est justifiée par l’intérêt général. Pour le professeur René Chapus, cette dérogation « ne s’applique qu’à quelques centaines (700 tout au plus) d’emplois tout à fait supérieurs, politiques autant qu’administratifs[1] », ce qui explique qu’ils sont essentiellement révocables, aux termes de l’article 25 de la loi 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique d’Etat.

La liste mentionnée par le décret du 24 juillet 1985 pris en application de cette même loi, n’est d’ailleurs pas limitative puisque le juge administratif, en l’occurrence le Conseil d’Etat, ne se considérant pas liée par ces dispositions réglementaires, se réserve le droit d’y opérer des adjonctions ou des retraits en considération de la « nature de l’emploi »[2] au gré des recours qu’il a à traiter. Et le Conseil d’Etat, à la suite du Conseil constitutionnel (voir ci-après), en profite pour rappeler au gouvernement, l’obligation d’avoir à respecter l’article 6 de la Déclaration des droits de l’Homme et du Citoyen. C’est précisément en considération de l’incompétence de l’intéressée et sur le fondement de l’erreur manifeste d’appréciation qu’il a par exemple annulé dans un arrêt d’assemblée du 16 décembre 1988[3], la nomination à l’Inspection générale des Bibliothèques d’une personne dépourvue de toute expérience à caractère technique en ce domaine. Et ce n’est pas une jurisprudence rare et clairsemée. En témoigne d’autres affaires, comme celle traitée par un arrêt du 23 décembre 2011, relatif à une nomination par décret du 20 janvier 2011, également au tour extérieur, au poste de contrôleur général économique et financier de première classe à Bercy, pour lequel l’intéressé a été considéré par le juge comme ne disposant pas des aptitudes requises[4] pour assurer le contrôle de performance de tous les organismes dans lesquels l’Etat possède des intérêts majoritaires, n’ayant jamais exercé d’activités d’encadrement et de direction, ni d’analyse et d’expertise économique approfondie. Le Conseil d’Etat a estimé que « l’appréciation des capacités des candidats à laquelle se livre l’autorité investie du pouvoir de nomination doit s’effectuer en tenant compte, au vu notamment de l’avis de la commission d’aptitude instituée par la loi, des attributions confiées aux membres du corps concerné et des conditions dans lesquelles ils exercent leurs fonctions » et  qu’en l’espèce « les auteurs du décret attaqué ont commis une erreur manifeste d’appréciation en estimant que M. B. A.  présentait les aptitudes requises pour une telle nomination[5]. » L’impératif de compétence s’imposait ici d’autant plus compte tenu du caractère technique que peuvent représenter des fonctions de direction, d’inspection et de contrôle.

Pour ce qui est de la diplomatie et de l’activité consulaire, on relèvera que selon le décret 85-779 du 24 juillet 1985 (article 25) qui établit la première liste d’emplois à la décision du gouvernement en application de la loi du 11 janvier 1984 énonçant le statut de la fonction publique d’Etat, sont concernés par cette catégorie d’emplois à la décision du gouvernement tous les emplois de chef de mission diplomatique (ambassadeurs) et seulement certains emplois de consul général. Dès lors, il était évidemment nécessaire qu’une annexe du décret précise de quels emplois de consul général il s’agit. Cette liste vient d’être renouvelée par le décret 2018-694 du 3 août 2018 qui y ajoute plusieurs postes, élevant leur nombre à 22 (voir la liste ci-après).

Sur le principe, que des postes de consul général soient considérés comme relevant des emplois à la discrétion du gouvernement n’a rien d’étonnant en soi, si l’on veut bien reconnaître que certains d’entre eux sont aussi voire plus importants que certaines ambassades. Etre consul général de France à Jérusalem, à Barcelone ou à Istanbul – sur lesquels on nomme d’ailleurs plutôt des membres du corps diplomatique compte tenu du doigté diplomatique et de l’expérience que nécessitent ces postes politiquement sensibles – est aussi gratifiant qu’être chef de mission diplomatique dans une ambassade de deuxième ou troisième catégorie. On relèvera au demeurant que le poste de consul général à New-York, ville du siège principal de l’Onu, où séjournent ou sont de passage des milliers de Français, n’apparaît pas dans la liste annexée au décret, contrairement aux postes de Boston et de Los Angeles.

Puisqu’il s’agit d’emplois sur lesquels le Gouvernement bénéficie d’une liberté de choix des personnes qui y sont affectées, ce qui lui permet d’y nommer des personnalités que l’on qualifiera d’« extérieures » à la fonction publique, toute la question est d’apprécier dans un tel cas la compétence des intéressés. A cet égard, il n’est pas inutile de revenir la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, partie intégrante de nos textes constitutionnels en vigueur et à laquelle se réfèrent régulièrement les décisions du Conseil constitutionnel et du juge administratif, prescrit en son article 6 un impératif de compétence pour pourvoir à ce type d’emplois, précisément pour limiter le risque de nominations qui n’auraient d’autre motif que l’amitié ou le désir de rendre service. Dans une décision du 12 septembre 1984, le Conseil constitutionnel précise ainsi que quand il pourvoie à de tels emplois, le gouvernement est tenu de prendre en considération cet article 6 « qui exige que le choix soit effectué en fonction des capacités nécessaires » à l’exercice des fonctions qu’ils comportent :

« 17. Considérant qu’aux termes de l’article 6 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen : « tous les citoyens… sont également admissibles à toutes dignités, places et emplois publics, selon leur capacité, et sans autre distinction que celle de leurs vertus et de leurs talents » ; que, si l’article 8 de la loi réserve au Gouvernement un large pouvoir d’appréciation pour la nomination d’inspecteurs généraux ou de contrôleurs généraux au tour extérieur, il ne lui permet pas de procéder à ces nominations en méconnaissant les dispositions de l’article 6 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, qui exige que le choix des candidats soit effectué en fonction des capacités nécessaires à l’exercice des attributions qui leur seront confiées ; […] »

La mention des emplois sur lesquels portait en l’espèce cette décision n’en limite pas la portée. Elle est susceptible de s’appliquer à l’ensemble de la catégorie des emplois à la décision du gouvernement. Or les fonctions de consul et a fortiori de consul général relèvent d’une technicité certaine. Mentionnons entre autres les fonctions notariales très importantes qu’il exerce auprès des Français résidant à l’étranger (le notariat consulaire) dans lesquelles il peut engager sa responsabilité, mais aussi ce qui touche à la politique des visas, à la lutte contre l’immigration clandestine et, non des moindre, tout ce qui a trait à la protection consulaire des Français à l’étranger. A cet égard, le porte-parole du gouvernement a beau dire (déclaration du 30 août 2018) que les fonctions de consul ont évolué et ne sont plus celles du siècle passé… Voilà un bien mauvais argument ! A la limite on pourrait considérer qu’il y a une plus grande latitude à nommer au tour extérieur un chef de mission diplomatique qu’un consul. Ce dernier en effet n’est pas un agent diplomatique contrairement à ce que l’on croit souvent, mais un représentant exerçant principalement des charges administratives de l’Etat à l’étranger, fussent-elles parfois aux confins de la diplomatie. A moins que l’on  soumette les consuls généraux nommés au tour extérieur à la formation initiale de plusieurs mois, à laquelle sont astreints tous les agents du Quai d’Orsay pressentis pour de tels postes.

Au surplus, un élément interne au ministère de l’Europe et des Affaires étrangères doit être pris en compte : l’étroitesse du nombre des postes de haut niveau (ambassades et consulats généraux) par rapport à l’effectif des deux corps susceptibles de les pourvoir : celui de ministre plénipotentiaire et de conseiller des affaires étrangères.

La liste des emplois de consul général mis à la décision du gouvernement telle qu’elle résulte désormais du décret du 3 août 2018 est établie comme suit :

Consul général de France à Barcelone, à Bombay, à Boston, au Cap, à Djeddah, à Dubaï, à Edimbourg, à Erbil, à Francfort, à Hong-Kong, à Istanbul, à Jérusalem, à Kyoto, à Los Angeles, à Marrakech, à Milan, à Munich, à Québec, à Saint-Pétersbourg, à Sao Paulo, à Shanghai, à Sydney.

Notes:

[1] Droit administratif général, Paris, Montchrestien Lextenso éditions, 2013, 15e édition, tome 2, p. 194.

[2] Ibid, p. 195.

[3] CE Ass. 16 décembre 1988, Bleton c. Sarazin, Rec. 451.

[4] Voir Benoît Montay, Le pouvoir de nomination de l’exécutif sous la Ve République, Jus Politicum, n° 11, [http://juspoliticum.com/article/Le-pouvoir-de-nomination-de-l-Executif-sous-la-Ve-Republique-817.html].

[5] Rec. 23 décembre 2011, n° 346629. Le recours émanait du Syndicat Parisien des Administrations centrales économiques et Financières.

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