Une décision du Conseil d’Etat sur le rapatriement d’enfants de djihadistes

Qu’est-ce qu’un « acte de gouvernement » ? Il s’agit d’un acte de droit interne à caractère unilatéral, de nature diplomatique ou militaire, par lesquel la France traite ses relations avec les autres Etats. La jurisprudence administrative préfère utiliser une formule plus longue mais aussi plus explicite en le qualifiant d’« acte qui se rattache aux relations internationales de la France ». De tels actes sont considérés par le juge comme n’étant pas susceptibles de faire grief au citoyen du fait qu’ils ne sont pas détachables des considérations politiques qui président à la conduite des relations internationales de la France.

Le juge interne s’interdit par conséquent d’en connaître.  Le Conseil d’Etat a considéré dans son arrêt d’assemblée du 11 juillet 1975, Paris de la Bollardière et autres, dans une formulation désormais classique, que « les actes qui se rattachent aux relations internationales de la France ne sont pas de nature à être déférés à la juridiction administrative[1]. »

Le juge administratif admet toutefois que tout en intervenant dans un contexte de relations internationales, certains actes peuvent être isolés de celui-ci pour être soumis à son contrôle de légalité. Ils sortent ainsi de la présomption de non-justiciabilité que leur procurait leur contexte diplomatique ou militaire originel et réintègrent le champ de soumission au contrôle juridictionnel.

Par exemple, le permis de construire délivré à une ambassade étrangère est considéré comme n’engageant pas directement les relations internationales de la France. Il est exclusivement un acte de droit administratif interne qui doit répondre aux conditions de légalité définies par les règles locales d’urbanisme : Conseil d’Etat, 22 décembre 1978, Vo Than Nghia[2]. De même, l’inscription d’une association suspectée d’entretenir des liens avec des organisations terroristes sur la liste obligeant les personnes qui y figurent à solliciter une autorisation ministérielle pour pouvoir opérer des mouvements de capitaux et des opérations de change : Conseil d’Etat, 3 novembre 2004, Association Secours mondial de France[3].

A l’opposé, ont été considérés, entre autres, comme des actes se rattachant aux relations internationales de la France et à ce titre non susceptibles d’un contrôle juridictionnel :

– L’ensemble des actes qui président à l’élaboration, à la négociation, à la signature et à la ratification d’une convention internationale (accord en forme simplifiée ou traité).

– Un acte purement administratif des autorités françaises mais qui revêt le caractère d’un acte d’exécution directe d’une convention internationale, sans lequel ladite convention ne pourrait avoir d’effet pratique dans l’ordre juridique interne de la France : Conseil d’Etat, 13 juillet 1979, SA Compagnie de participation, de recherches et d’exploitation pétrolière (Coparex)[4].

– Le refus d’accorder la protection diplomatique à un ressortissant français – Le refus de négocier avec un autre Etat sur une affaire déterminée : Conseil d’Etat, 25 mars 1988, Société Sapvin[5].

Camp de rétention pour épouses et enfants de djihadistes dans le NE de la Syrie

Un nouvel exemple vient d’en être donné par l’ordonnance de référé du Conseil d’Etat du le 23 avril 2019, statuant sur le refus du gouvernement de rapatrier de Syrie quatre françaises qui avaient répondu à l’appel de l’Etat islamique (Daesh) et leurs huit enfants retenus dans un camp de détention pour djihadistes ainsi que deux autres enfants retenus dans un camp sous l’autorité des forces kurdes. La haute juridiction a estimé que la décision du gouvernement s’inscrivait dans le champ de ses activités diplomatiques et impliquait des négociations, de nature diplomatique, avec des puissances étrangères. Le refus du gouvernement de donner suite à celle-ci, ne serait-il que temporaire, ne saurait par conséquent constituer un acte faisant grief aux requérants :

« Les mesures ainsi demandées en vue d’un rapatriement, qui ne peut être rendu possible par la seule délivrance d’un titre leur permettant de franchir les frontières françaises, ainsi que cela a été demandé à l’audience, nécessiteraient l’engagement de négociations avec des autorités étrangères ou une intervention sur un territoire étranger »,

Il en résulte que « les mesures en cause ne sont pas détachables de la conduite des relations internationales de la France et qu’elles ne relèvent donc pas de la compétence d’un juge ».

Ce faisant, le Conseil d’Etat a confirmé la position prise antérieurement sur ces référés par le Tribunal Administratif de Paris.

La position actuelle du gouvernement français est de ne pas rapatrier les nationaux djihadistes et leurs épouses, mais seulement les enfants, après examen au cas par cas de leur dossier et bien sûr l’aboutissement de négociations menées à cette fin avec les autorités qui les détiennent.

[1] Rec. 423.

[2] Conseil d’Etat, 22 décembre 1978, Vo Than Nghia, Rec. 523 ; AJDA 1979, 4, p. 36, concl. Genevois.

[3] Rec. 548 ; AJDA 2005.723, note Burgogne-Larsen.

[4] Rec. 319 ; AJDA 1980, p. 371, concl. Baquet.

[5] Rec. 134.

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